31 июля президент подписал масштабный закон, который изменит правила государственного и муниципального контроля (надзора). Главные задачи документа: сместить акцент с проведения проверок на профилактику нарушений и дать компаниям больше гарантий при взаимодействии с органами.
В этот же день подписан закон об обязательных требованиях и «регуляторной гильотине». Подробнее о нем читайте в нашем отдельном обзоре.
Когда заработает реформа и какие сферы контроля не затронет
Большинство положений реформы начнет действовать с 1 июля 2021 года (ч. 1 ст. 98 Закона).
Она не распространяется, в частности, на налоговый, валютный, таможенный контроль, а также (ч. 4 и 5 ст. 2 Закона):
- на контроль за кредитными организациями и банковскими группами;
- за соблюдением эмитентами законодательства об АО и ценных бумагах;
- в сфере корпоративных отношений в АО;
- в сфере госзакупок и закупок по Закону N 223-ФЗ;
- за соблюдением законодательства о государственном оборонном заказе;
- в сфере противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма;
- за соблюдением антимонопольного законодательства.
Онлайн-взаимодействие с проверяющими
Контрольно-надзорные органы будут составлять документы в электронной форме и заверять их усиленной квалифицированной электронной подписью.
Сообщать компаниям и ИП о своих действиях и решениях органы смогут, например, через Единый портал госуслуг.
При этом до 31 декабря 2023 года направлять компаниям и ИП документы и сведения органы будут вправе на бумаге, если, например, электронная связь невозможна (ч. 1 и 4 ст. 21, а также ч. 9 ст. 98 Закона).
Направлять в адрес органов документы нужно будет тоже в электронном виде. До 31 декабря 2023 года документооборот возможен на бумаге, если это будет предусмотрено положением о виде муниципального контроля (ч. 6 и 7 ст. 21, а также ч. 10 ст. 98 Закона).
Подать жалобу в досудебном порядке можно будет только в электронном виде через Единый портал госуслуг и аналогичные региональные порталы. Решение по жалобе направят также через соответствующие порталы (ч. 1 ст. 40 и ч. 7 ст. 43 Закона).
Профилактика нарушений
Закон закрепляет приоритет профилактических мероприятий по отношению к контрольно-надзорным (ч. 1 ст. 8 Закона). Предусмотрены, в частности, следующие профилактические мероприятия:
- меры стимулирования добросовестности — нематериальное поощрение тех, кто добросовестно соблюдает обязательные требования. Для этого определят порядок оценки добросовестности, виды мер ее стимулирования (ст. 48 Закона);
- самообследование — самостоятельная автоматизированная оценка соблюдения обязательных требований. Если по итогам самообследования компания или ИП получит высокую оценку, то сможет принять декларацию соблюдения указанных требований (ст. 51 Закона);
- профилактический визит — беседа по месту деятельности компании или ИП. Даже если в ходе визита выявят нарушения, это не будет основанием выдать компании предписание устранить их (ст. 52 Закона).
Независимая оценка соблюдения обязательных требований
Федеральный закон о виде контроля сможет предусматривать независимую оценку соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований. Эту оценку будут проводить независимые аккредитованные организации (ст. 54 Закона).
Если такая организация подтвердит, что компания или ИП соблюдает обязательные требования, то выдаст соответствующее заключение. Пока оно будет действовать, плановые контрольно-надзорные мероприятия по общему правилу проводить не будут.
Помимо этого, можно будет избежать различных мероприятий со стороны контрольно-надзорных органов, выступая добровольным членом СРО (ст. 55 Закона). Для этого должен быть соблюден ряд условий, например следующие:
- данная возможность предусмотрена федеральным законом о виде контроля;
- СРО и контрольно-надзорные органы заключили специальное соглашение.
Закон также упоминает возможность освободиться от плановых контрольных (надзорных) мероприятий, заключив договор страхования рисков причинения вреда (п. 6 ч. 7 ст. 23 и ч. 9 ст. 25 Закона).
Контрольно-надзорные мероприятия
Снизить количество проверок хотят не только за счет приоритета профилактики нарушений, но и благодаря введению более мягких (по сравнению с проверками) контрольно-надзорных мероприятий. Среди прочих закон предусматривает следующие мероприятия:
- мониторинговая закупка. В отличие от уже существующей контрольной закупки, она будет проводиться с целью последующего направления товаров, результатов работ и услуг, например, на экспертизу (ст. 68 Закона). В остальном эти два мероприятия похожи;
- выборочный контроль. Это отбор проб образцов продукции для того, чтобы подтвердить их соответствие обязательным требованиям по безопасности, качеству (ст. 69 Закона);
- инспекционный визит. Компании и ИП должны будут обеспечить беспрепятственный доступ инспектора в здания, сооружения, помещения. Предварительного уведомления о таком визите не будет (ст. 70 Закона);
- выездное обследование. В рамках этого мероприятия инспекторы не будут взаимодействовать с компанией или ИП. Проведут лишь визуальную оценку соблюдения обязательных требований, например, организовав осмотр общедоступных производственных объектов (ст. 75 Закона).
Закон содержит подробные правила проведения каждого мероприятия. Прежде всего, они отличаются набором допустимых контрольно-надзорных действий: осмотр, досмотр, опрос, истребование документов, эксперимент и др. (ч. 1 ст. 65 и гл. 14 Закона). Это обеспечит бизнесу дополнительные гарантии того, что инспекторы не смогут действовать произвольно.
Отметим новеллу, которая основана на опыте проведения проверок в период пандемии коронавируса. Речь идет о возможности проводить инспекционный визит и выездную проверку дистанционно, в том числе посредством аудио- или видеосвязи (ч. 5 ст. 56 Закона).
Сокращение сроков проведения проверок
Общий срок проведения документарной и выездной проверок не будет превышать 10 рабочих дней (ч. 7 ст. 72 и ч. 7 ст. 73 Закона). Сейчас он составляет максимум 20 рабочих дней.
Недействительность результатов контрольно-надзорного мероприятия
Закон предусматривает отмену решений, принятых по результатам любого контрольно-надзорного мероприятия, которое провели с грубыми нарушениями (ст. 91 Закона). Сейчас такая отмена возможна лишь в отношении результатов проверок.
В законе перечислены 10 грубых нарушений. Одно из них — совершение контрольно-надзорных действий, недопустимых для определенного мероприятия. В действующем списке такого нарушения нет.
Документ: Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»
Больше материалов по коронавирусу и антикризисным мерам — в системе КонсультантПлюс. Зарегистрируйся и получи пробный доступ
Как нейтрализовать регуляторную гильотину
Денис Абрамов / Ведомости
Повестка российской реформы контрольно-надзорной деятельности была задана уже в январе 2019 г., когда премьер-министр Дмитрий Медведев заговорил об избыточных требованиях в законодательстве и необходимости избавиться от них. К февралю политическая воля правительства нашла подтверждение в послании президента Владимира Путина Федеральному собранию: «Давайте с 1 января 2021 г.
прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора ». К марту появились поручения премьер-министра, сформировался офис реформы, а именно департамент регуляторной политики аппарата правительства. И вот сейчас, в апреле 2019 г.
, начали приходить первые сообщения о конфликтах, когда регулятор предлагает сохранить существующие правила, а отрасль – отменить.
Каждое государство стоит перед проблемой пересмотра обязательных требований. Со временем сложность и объем регулирования растет, новое начинает противоречить старому. Эксперты ОЭСР еще в 2002 г. выделяли три способа решить эту проблему.
Во-первых, можно отменить старое регулирование и написать правила с чистого листа. Это идеальный подход, но сделать такое в масштабах всей страны (а не отдельных отраслей) не удавалось еще никому в мире из-за запредельных финансовых, лоббистских и когнитивных издержек.
Во-вторых, можно попросить стейкхолдеров подготовить списки самых проблемных правовых актов и переписать их. Этот подход кажется очевидным, но он глубоко ошибочен. Любые списки будут результатом серьезных лоббистских усилий со стороны отрасли и регулятора.
В итоге созданные списки могут совсем не отражать отраслевое регулирование, страдая от проблемы самоотбора.
Третий способ – это так называемый общий пересмотр. В этом случае офис реформы просит стейкхолдеров пересмотреть все действующие требования, руководствуясь каким-то объективным критерием.
Регуляторная гильотина, упомянутая премьером Медведевым и придуманная Скоттом Джейкобсом с коллегами в начале 2000-х, – это частный случай общего пересмотра.
В видении ее авторов гильотина работает так: сначала контрольно-надзорные органы выбирают те обязательные требования, которые, с их точки зрения, отвечают трем критериям (необходимость, публичность, эффективность).
Эти требования ведомства направляют в офис реформы, который оценивает полученное по тем же критериям, избавляясь от избыточного регулирования. Далее нужность оставшихся требований офис реформы пересматривает заново уже с участием отраслевого сообщества. С определенной даты все регулирование, не прошедшее три лезвия гильотины (регулятор, офис реформы, отраслевое сообщество), перестает действовать.
В таком виде гильотина кажется простым и безотказным инструментом. Отдельные федеральные контрольно-надзорные органы уже создали рабочие группы по систематизации и актуализации обязательных требований. Но спустя всего два месяца после объявления реформы контрольно-надзорной деятельности мы видим, как регуляторы пытаются обойти ее логику.
Например, Роспотребнадзор в проекте нового СанПиНа сохранил достаточно требований, которые, по мнению отрасли, избыточны. Если мыслить в логике гильотины, получается, что регулятор подал на первое лезвие гильотины почти все требования, посчитав их необходимыми.
Теперь мяч на стороне офиса реформы, который должен выбрать из поданных Роспотребнадзором требований те, которые необходимы, публичны и эффективны.
Что такое "регуляторная гильотина": завкафедрой процессуального права ЮРИУ РАНХиГС рассказал об этапах реформы контрольно-надзорной деятельности
С 1 февраля в РФ будут отменены более 20 тысяч устаревших норм, создающих лишнюю нагрузку на бизнес. Об этом рассказал губернатор Ростовской области Василий Голубев в рамках очередного инвестиционного послания. Глава региона поручил всем органам регионального надзора и контроля провести ревизию своих полномочий и обязательных требований к бизнесу и дать предложения по нормам, к которым должна быть применена «регуляторная гильотина». По его мнению, невысокий на сегодняшний день показатель области в Национальном инвестиционном рейтинге (32 место) обусловлен избыточным влиянием на региональный бизнес федеральных надзорных органов власти.
Что представляет собой «регуляторная гильотина», и какие конкретно изменения ждут бизнес в части взаимодействия с контрольно-надзорными органами, рассказал заведующий кафедрой процессуального права Южно-Российского института управления РАНХиГС, доктор юридических наук, профессор Сергей Назаров.
Почему гильотина? Какова история термина?
Регуляторная гильотина – это тотальный плановый пересмотр обязательных требований к бизнесу в целях исключения избыточных, неэффективных и устаревших требований.
Этот термин в 2018 году ввел Премьер-министр России Дмитрий Медведев. Причина пересмотра вызвана тем, что существующее количество требований, которые предъявляют при проверках, необоснованно завышено. Сейчас в России действует около 2 млн. видов требований.
Планируется полностью заменить подзаконное регулирование и прописать его заново, а в законы внести точечные изменения.
По образному выражению вице-премьера Константина Чуйченко, решение о так называемой регуляторной гильотине — это переход от терапии (анализа существующего регулирования, которое устарело) к хирургии.
Следует отметить, что регуляторная гильотина является одним из направлений реформы контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой с 2016 г. Завершение реформы планируется к 2025году.
Основным ее содержанием является переход деятельности контролеров с карательной на превентивную.
Проверки должны занимать в деятельности контрольно-надзорного органа все меньше места — приоритетом становится работа в режиме мониторинга и взаимодействия.
Задача проверяющих не в том, чтобы выявить и наказать, а в том, чтобы предотвратить опасность, не допустить чрезвычайную ситуацию.
Поэтому на первое место выходит профилактическая работа: информирование, консультирование, профилактическое сопровождение (предварительная оценка соблюдения требований и выдачей рекомендаций), обеспечение возможности предпринимателям произвести самообследование с помощью информационных ресурсов контрольно-надзорных ведомств.
20 тысяч устаревших норм – что за цифра? Это по России или в регионе?
Это по России. Более 20 тысяч правовых актов – это акты советского прошлого (СССР и РСФСР), которые до сих пор сохраняют свое действие. Расчистка от них правового поля является начальным этапом «регуляторной гильотины». С 1 февраля 2020 все эти акты будут признаны утратившими силу или недействующими. Основной же этап состоит в «инвентаризации» — ревизии и пересмотре всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля и надзора. Все они также будут отменены с 1 января 2021 года. Что самое главное и трудное: в этот период, должно произойти полное обновление нормативной базы с сохранением только тех документов, которые отвечают современным требованиям.
В какой сфере регулирования на сегодняшний день ситуация наиболее критична?
Все сферы критичные, исключений здесь нет.
Сложившаяся за многие десятилетия модель контрольно-надзорной деятельности, обязывающая органы с заданной периодичностью осуществлять сплошную проверку всех подконтрольных объектов, показала свою неэффективность.
Сейчас в России действует 221 вид контроля и 541 вид разрешительной деятельности. В 2018 году расходы на контрольно-надзорную деятельность достигли 237,4 млрд руб. Потери бизнеса из-за неэффективного контроля в 2016г. составили 5% ВВП.
Такая система не справляется с рисками. Она дает издержки, но не дает результат.
Возникла необходимость в формировании новой системы контрольно-надзорной деятельности, основанной на концентрации ограниченных ресурсов государства в зонах наибольшего риска в целях предотвращения причинения вреда охраняемым законом ценностям при одновременном снижении административной нагрузки на добросовестных хозяйствующих субъектов.
Имеются ли какие-то особенности реформирования региональных контрольно-надзорных органов?
Да, имеются. Систему органов регионального контроля Правительство РФ планирует оставить на уровне регионов, чтобы регион самостоятельно принимал соответствующее решение. Для регионального уровня предлагается создать типовую матрицу надзора и контроля с ее закреплением в законе «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Заслуживает внимания эксперимент ряда регионов, которые осуществляют реформирование регионального контроля в рамках созданной единой службы.
Так, например, в Калининградской области создано Министерство регионального контроля (надзора), объединившее 4 из 7 приоритетных видов контроля, в Хабаровском крае создано Главное управление регионального государственного контроля и лицензирования объединившее 10 из 19 видов контроля.
Объединение контрольно-надзорных полномочий позволило систематизировать проводимые мероприятия, установить единый порядок осуществления контроля в конкретных сферах, принять порядки осуществления контроля и др. Эта инициатива поддержана Правительством РФ.
- Как будет реализован механизм отмены актов в Ростовской области?
- Механизм отмены актов в регионе такой же, как и на федеральном уровне: с 1 января 2021года все ведомственные региональные приказы, письма и инструкции будут отменены.
- Вы можете привести пример какой-нибудь абсурдной нормы, действующей сегодня?
Наглядные примеры абсурдных требований привел недавно один подмосковный фермер на встрече Президента России Владимира Путина с представителями общественности по вопросам развития сельского хозяйства, состоявшейся 23 декабря 2019 г. в Адыгее.
Так, для получения разрешения на строительство коровника фермер два года собирал необходимые справки, за которые официально заплатил два миллиона рублей.
Из них Росрыболовству: за подсчёт жаб, мальков и осоки в протекающем в полукилометре от фермы ручье; Роснедрам: за справку об отсутствии нефти на участке; Минкульту: за заключение об отсутствии следов пребывания древлян на его территории.
Кроме этого исследовалась миграция зелёных муравьёв, проходящих через ферму, громкость мычания коров в дневное и ночное время, выхлоп трактора.
Все это было бы смешно, когда бы не было так грустно…
На прошлой неделе в институте прошел круглый стол с участием представителей ключевых региональных органов контроля и надзора, где Вы как раз говорили об этой реформе. Как сами проверяющие воспринимают грядущие изменения?
Представители контрольно-надзорных органов являются активными участниками составления изменений в регулировании контрольно-надзорной деятельности.
Так, на семинаре в Правительстве России, состоявшемся в июле 2019 года, всем руководителям контрольно-надзорных органов и их заместителям было поручено «лично погрузиться» в проект федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и определить на первом этапе, какие объекты нуждаются в исключении из перечня поднадзорных, на втором — выработать понимание, с какими рисками ведомство планирует работать методами контроля и надзора, на третьем — пересмотреть способы управления рисками, выбранных на предыдущем этапе. Так что представители контрольно-надзорных органов не ждут изменений, а формируют их сами.
А для простых граждан что-то изменится?
Результаты, в первую очередь, ощутят представители малого и среднего бизнеса. В особенности в сфере общественного питания. Вместо 17 действующих в этой отрасли документов разработан один компактный, лишённый устаревших и неактуальных требований новый СанПиН. Он будет действовать до 1 января 2021 года. После принятия закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» будет введена в действие окончательная редакция документа. Реализуются и другие меры. Правительством РФ также подготовлены поправки в КоАП, об исключении для предпринимателей такого вида наказания, как приостановление деятельности на срок до 90 суток.
Механизм «регуляторной гильотины» | Министерство экономического развития Российской Федерации
- «Регуляторная гильотина» — инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду.
- Целью реализации «регуляторной гильотины» является тотальный пересмотр обязательных требований, в соответствии с которым нормативные акты и содержащиеся в них обязательные требования должны быть пересмотрены с широким участием предпринимательского и экспертного сообществ.
- Задача «гильотины» – создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям.
В соответствии с поручением Президента, в рамках его послания Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить отмену с 1 января 2021 г.
всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанных с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах (подпункт «б» пункта 3 перечня поручений Президента Российской Федерации (№ Пр-294 от 26 февраля 2019 г.) по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г.).
Работа по реализации «регуляторной гильотины» проводится в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации «дорожной картой» с обязательным привлечением всех заинтересованных сторон – представителей предпринимательского, экспертного, научного сообществ.
В рамках исполнения пункта 2 Дорожной карты Минэкономразвития является ответственным за разработку проекта Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», который призван определить понятие обязательного требования, регламентировать процесс разработки и принятия таких требований, установить цели и основные принципы их закрепления в законодательстве, обеспечить закрепление на законодательном уровне механизма отмены с 1 января 2021 г. ранее действовавших обязательных требований.
В целях реализации реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регуляторная гильотина».
Деятельность рабочих групп будет направлен на участие в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений.
Подробнее на сайте: knd.ac.gov.ru
«Регуляторная гильотина»: обзор перечня неактуальных НПА
Одним из новых витков реформы контрольно-надзорной деятельности, запущенной в 2016 г., стала «регуляторная гильотина». В начале 2019 г. Дмитрий Медведев дал ряд поручений, направленных на совершенствование нормативно-правового регулирования контрольно-надзорных функций[1], что положило начало формированию механизма «регуляторной гильотины».
Так, Правительству РФ с участием федеральных органов исполнительной власти было поручено организовать механизм правового регулирования «регуляторная гильотина», федеральным органам исполнительной власти — разработать планы мероприятий («дорожные карты») по реализации данного механизма в отдельных сферах государственного контроля (надзора).
К сведению
Под «регуляторной гильотиной» подразумевается формирование системы актуализированных обязательных требований, а также по прекращению действия устаревших нормативных правовых актов (далее — НПА) в данной сфере. Основная цель «регуляторной гильотины» — сокращение административной нагрузки на бизнес.
Предполагается, что в рамках «регуляторной гильотины» будут пересмотрены действующие по настоящее время требования НПА, в первую очередь принятых в советские годы, в т.ч. в области экологии.
Не отвечающие современному уровню технологического развития в соответствующих сферах требования будут отменены (в большей части речь идет о требованиях НПА времен СССР) или изменены.
Помимо этого, планируется внести изменения в основные законы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность.
План по реализации «регуляторной гильотины»
В ходе выполнения поручения Правительством РФ был разработан план по реализации механизма «регуляторной гильотины».
Планом, предполагаемым к реализации в 2019–2020 гг.
, предусматривается в том числе подготовка федеральных законов «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и «Об обязательных требованиях», а также принятие других федеральных законов и подзаконных актов к ним, направленных на актуализацию и систематизацию обязательных требований в отдельных сферах (в каких именно — не конкретизировано).
Кроме этого, планом предполагается подготовка постановлений Правительства РФ, предусматривающих признание утратившими силу с 01.01.2021 принятых ранее НПА.
Пока федеральные законы «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»[2] и «Об обязательных требованиях»[3] находятся на уровне законопроектов.
Появившиеся проекты постановлений Правительства РФ об отмене неактуальных НПА в части экологии рассмотрим ниже.
Неактуальные НПА
Минюст подвел итоги реформы контрольно-надзорной деятельности: Новый КоАП и искусственный интеллект
16 Апреля 2021
Минюст подвел итоги своей работы в 2020 году. На заседании расширенной коллегии ведомство отчиталось о ходе ключевой для него реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД) — пересмотр обязательных требований к бизнесу завершился отменой 11 тыс. актов, и теперь эту процедуру предлагается распространить и на лицензирование бизнеса.
Минюст также готовится представить третий по счету проект обновленного КоАП и намерен привлечь искусственный интеллект к правовой экспертизе актов, поступающих на регистрацию из других ведомств.
Заседание коллегии Минюста прошло в смешанном формате — часть сотрудников, включая министра Константина Чуйченко, собрались на Житной улице, а зампред Совбеза Дмитрий Медведев подключился к мероприятию по видеосвязи.
Участие господина Медведева в подведении итогов работы Минюста стало символичным: когда он занимал пост премьер-министра, была запущена реформа КНД, так называемая регуляторная гильотина. Она предусматривает пересмотр обязательных требований к бизнесу и отмену того, что было признано избыточным, неэффективным или устаревшим.
Как отметил Дмитрий Медведев, «удалось избавиться от целого массива нормативных актов, которые принимались давно и мешали нормально работать бизнесу». Всего отменено 11 тыс. актов, а для восполнения возникших пробелов было принято более 500 новых.
«Механизм доказал свою эффективность, его нужно применять и дальше, распространяя на все обязательные требования, которые проверяются не только в рамках контроля, но и в рамках обычной разрешительной деятельности», — предложил Дмитрий Медведев. Такое расширение применения «гильотины» сейчас обсуждается в Белом доме — как ранее отмечал вице-премьер Дмитрий Григоренко, ее предлагается распространить на систему выдачи лицензий и разрешений бизнесу. Сейчас существует 54 лицензируемых вида деятельности, и еще около 500 видов требуют получения различных разрешений и согласований — и здесь также требуется актуализация норм.
Частью реформы является обновление Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), начатое в 2019 году.
Предполагалось, что новый кодекс вступит в силу в 2021 году одновременно с законами о госконтроле и об обязательных требованиях (в итоге они начинают свое действие в разное время), но работа затянулась.
Минюст представлял уже две версии нового КоАП (предполагается, что он будет разделен на два кодекса — материальный и процессуальный по аналогии с законами о КНД), однако они были раскритикованы экспертами.
Сейчас Минюст предпринимает третью попытку — как сообщил Константин Чуйченко, проекты как «материального», так и «процессуального» кодексов находятся «на высокой стадии согласования».
По его словам, КоАП из репрессивного документа должен стать охранительным — для этого сокращается количество составов правонарушений, усиливаются профилактические меры, снижается административная нагрузка на бизнес.
Пока закончена работа над проектом общей части КоАП (в ней описываются общие принципы наказаний), в ближайшее время он будет опубликован для обсуждения. В целом же, отметил Константин Чуйченко, работа по обновлению КоАП должна быть завершена до конца года.
Оценивать поступающие в Минюст на правовую экспертизу и регистрацию нормативные акты ведомство намерено с привлечением искусственного интеллекта — сейчас система проходит тестовую эксплуатацию, запустить ее планируется уже в этом году.
Отметим, что эта идея не только укладывается в общий тренд на цифровизацию госуправления, но и должна упростить работу по отсеиванию некачественных нормативных актов, направляемых другими ведомствами.
Как отметил ректор СПбГУ Николай Кропачев, качество подготовки актов остается одной из главных проблем управления — за 2020 год свыше 2,2 тыс. документов было возвращено без регистрации на доработку (в основном из-за нарушения правил юридической техники, включая требования к языку нормативных актов).
Источник:
https://knd.ac.gov.ru/
Правительство разработало закон о «регуляторной гильотине» :: Экономика :: РБК
Новый документ вводит запрет на контроль и надзор по следующим требованиям:
- требования, которые официально не опубликованы;
- требования, которые содержались в актах исполнительной власти СССР и РСФСР;
- обязательные требования, которые были/будут приняты в России до 1 января 2021 года. Это и есть «регуляторная гильотина»: согласно поручению Владимира Путина, с этого срока должны действовать только актуализированные нормы, которые разрабатывались «с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах».
Документ содержит оговорку в пользу бизнеса: «Неустранимые противоречия и неясности обязательных требований толкуются в пользу контролируемых лиц». Объектами надзора станут результаты деятельности граждан и компаний, а также производственные объекты, которые представляют «опасность причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям».
Проект прописывает ключевые показатели эффективности контроля и надзора, включая KPI по устранению рисков нанесения ущерба.
Это позволит выявить соотношение между объемом трудовых и финансовых ресурсов, направленных на проведение проверок, и степенью рисков, которые те призваны нейтрализовать.
Свои KPI будут у федерального правительства, региональных и муниципальных администраций. Надзорные органы будут ежегодно отчитываться о достижениях ключевых показателей.
Объекты надзора поделят на шесть уровней риска: от низкого до чрезвычайно высокого (такой же подход содержался и в прошлом законопроекте).
Для каждого из них должны утвердить точную частоту проверок в зависимости от степени вреда, который может нанести предприятие. Наиболее опасные объекты будут проверять один-два раза в год.
Реформа должна предусматривать программу профилактики рисков: информирование о них, выпуск руководств по соблюдению требований, стимулирование добросовестности, профилактические визиты и т.д.
Поводами для открытия надзорного производства устанавливаются угроза охраняемым законом ценностям и нарушения требований, за которые предусмотрена административная ответственность.
Для инспекторов в законопроекте прописывается кодекс этики, а также права и обязанности.
В перспективе их зарплаты могут привязать к показателям служебной деятельности, прописанным в трудовом договоре (соответствующие решения должны принять президент, или правительство, или губернатор региона, или власти муниципалитетов).
Как отметил Шипов, качество их работы больше не будет оцениваться по «палочной» системе, при которой контрольно-надзорные органы ориентируются только на количество проверок и объем штрафов.
Основное отличие новой версии проекта от старой — в более детальном описании процессов контроля и его видов, но нужно было увязать их с риск-ориентированным подходом, а также поправить терминологические и юридические определения, считает член Экспертного совета при правительстве Александр Брагин.
Неопределенность может возникнуть с определением рисков. «Риск невозможно свести к нулю, он всегда существует.
Допустимый уровень риска — задача, вокруг которой наверняка будут разворачиваться баталии: какой уровень риска считать допустимым», — отмечает вице-президент «Опоры России» Владислав Корочкин.
Еще одна «война» развернется вокруг того, сколько требований оставить после 2021 года и насколько они будут конкретными.
В законопроекте нет критериев минимизации рисков, механизмов их определения документ не предусматривает, говорит ведущий научный сотрудник Центра технологий государственного управления РАНХиГС Алексей Ефремов.
По данным опроса РАНХиГС, основными рисками для россиян являются небезопасные продукты и услуги общепита, некачественные непродовольственные товары и услуги, пожары и аварии в жилых и нежилых помещениях, несанкционированное распространение и использование персональных данных.
Что не затронет реформа
Надзорная реформа, согласно законопроекту, не затронет отношения бизнеса с силовыми органами (аналогичная оговорка была и в прошлом законопроекте о контроле и надзоре) и не только. Она не будет распространяться на:
- оперативно-разыскные мероприятия, дознание, предварительное следствие, проверку сообщений о нарушениях;
- производство по административным делам;
- исполнение уголовных наказаний;
- расследование причин аварий на производстве, несчастных случаев, профессиональных и массовых заболеваний;
- налоговый, валютный, таможенный контроль;
- рассмотрение антимонопольных дел, дел о нарушении закона о рекламе, жалоб на нарушение процедур в сфере торгов и строительства;
- санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный надзоры, которые проводятся на границе;
- контроль, связанный с обеспечением обороны;
- надзор органов ФСБ и пограничного контроля;
- контроль за функционированием криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, сетей спецсвязи, обеспечивающих передачу шифрованной и секретной информации в органах власти;
- контроль за противодействием иностранным техническим разведкам, за обеспечением безопасности значимых объектов критической информационной инфраструктуры;
- надзор со стороны Банка России за банками и нефинансовыми организациями, контроль, призванный противостоять неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
- контроль за использованием госимущества гражданами и компаниями;
- контроль за использованием средств госкорпораций;
- контроль законодательства о госзакупках, гособоронзаказе, противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма;
- надзор в области безопасности дорожного движения.
Законопроект содержит значительное количество исключений, поэтому «говорить о некой кодификации контрольно-надзорного законодательства пока преждевременно», отмечает Ефремов из РАНХиГС. В основном исключения не связаны непосредственно с ведением хозяйственной деятельности, и они не помешают законопроекту решить свою задачу, считает Корочкин из «Опоры России».
Гильотина замедленного действия
Ключевые законопроекты реформы контрольно-надзорной деятельности — об обязательных требованиях и о госконтроле — приняты в пятницу Госдумой в первом чтении.
Это одобрение можно назвать концептуальным — к проектам поступили многочисленные замечания депутатов, в том числе и по части сроков введения новых норм.
Минэкономики обещает учесть их при подготовке правительственных поправок ко второму чтению законопроектов — сделать это необходимо до конца мая.
Правительственные законопроекты об обязательных требованиях и о госконтроле в пятницу одобрены Госдумой в первом чтении.
Первый, так называемый материальный законопроект вводит принципы установления обязательных требований к бизнесу и порядок вступления в силу соответствующих актов.
Утверждаются также правила мониторинга требований — раз в пять лет должна проводиться оценка воздействия таких норм на регулируемые сферы. Второй закон — о госконтроле («процессуальный») устанавливает порядок контрольно-надзорного производства.
Ключевая норма — переход от карательного подхода при контроле к профилактическому. Для этого вводится риск-ориентированный подход — объекты контроля по степени возникновения рисков от их деятельности делятся на категории, в зависимости от которых им будет уделяться больше или меньше внимания при проверках.
Проекты были внесены в Госдуму еще в декабре — тогда ожидалось, что первое чтение состоится в феврале. В Минэкономики “Ъ” задержку объяснили сменой состава правительства и тем, что с конца января работа Белого дома «подчинена задачам противодействия распространению коронавируса».
В течение этого времени проекты прорабатывались с парламентариями — как говорят в ведомстве, результаты этой работы показали, что «необходимость законопроектов признается всеми, но их положения требуют серьезного обоснования». Несмотря на это, вчера рассмотрение проходило в упрощенном порядке — депутаты не задавали вопросов, были лишь выступления от фракций.
В одном из них прозвучало недовольство такой процедурой, в частности, из-за многочисленности имеющихся замечаний.
Так, к 24-страничному проекту об обязательных требованиях поступило 55 страниц замечаний, а 257-страничному проекту о госконтроле — 118.
В частности, в проекте об обязательных требованиях депутатов смущает механизм срабатывания «регуляторной гильотины» — к 2021 году должна завершиться ревизия требований, все не актуализированные к этому сроку подлежат отмене.
В законопроекте, беспокоятся в комитете по экологии, не предусмотрены необходимость и сроки введения актуализированных требований, что может затянуть этот процесс.
У комитета по природным ресурсам вызывает опасения положение об ограничении срока действия актов правительства и госорганов, содержащих обязательные требования,— не более шести лет с возможностью продления по итогам оценки применения. Так, остается неясной, например, ответственность землепользователей, если требования к ним отменят или изменят.
Срок выявления факта ненадлежащего использования сельхозземель может достигать десяти лет. «Будет ли возможно изъятие участка, если при пересмотре будут смягчены требования к уровню загрязнения почв, нарушение которых послужило основанием для возбуждения соответствующей процедуры?» — задаются вопросом парламентарии.
К законопроекту о госконтроле поступили предложения о расширении сфер регулирования, выведенных из-под его действия,— сейчас среди них, например, контроль за оборотом оружия и использование атомной энергетики.
Комитет по жилищной политике ГД предложил пополнить перечень жилищным надзором, полагая, что применение риск-ориентированного подхода приведет к отказу от проверок управляющих компаний с низкой категорией риска даже по обращениям граждан.
Есть предложение отложить вступление в силу закона о госконтроле (как и закон об обязательных требованиях, он должен начать действовать с 2021 года). Объясняется это риском не успеть завершить работу над массивом сопутствующих документов (потребуется внести изменения в 82 закона).
Минэкономики обещает учесть замечания в правительственных поправках ко второму чтению законопроектов — они должны быть представлены к 31 мая.
Евгения Крючкова